הצעה לתיקון חוק הביקורת הפנימית – 2007

גירסה להדפסה

הכנסת השבע-עשרה

הצעת חוק של חברי הכנסת

זבולון אורלב

שלי יחימוביץ

דוד רותם

חנא סוייד

יעקב ליצמן

עמירה דותן

פ/2908/17

הצעת חוק הביקורת הפנימית

(תיקון - יישום המלצות הועדה הציבורית לבחינת חוק הביקורת הפנימית), התשס"ז-2007

1. תיקון סעיף 1:

בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב–1992[1] (להלן - החוק העיקרי), בסעיף 1 -

1. בהגדרה "גוף ציבורי" -
   (א) במקום פסקה (3) יבוא:
   "(3) חברת בת ממשלתית כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975[2], וכן תאגיד או גוף אחר שאחד הגופים המנויים בפסקאות (1), ו- (4) עד (15) שולטים בו או משתתפים בהנהלתו, או תומכים בו, במישרין או בעקיפין, בדרך הקצבה, ערבות וכיוצא באלה, או תאגיד המורשה לתת שירות לציבור, והשר, באישור הועדה לעניני ביקורת המדינה של הכנסת, קבע בהודעה ברשומות שהוא גוף ציבורי לעניין חוק זה, ובלבד שלא ייקבע כגוף ציבורי תאגיד הנתמך על ידי אחד הגופים כאמור או הנותן שירות לציבור, אם מחזור הכנסותיו השנתי אינו עולה על 10 מיליון שקלים חדשים";
   (ב) אחרי פסקה (5) יבוא:
   "(6) מינהל בית נשיא המדינה;
   (7) מינהל הכנסת;
   (8) משרד מבקר המדינה;
   (9) הסוכנות היהודית לארץ ישראל;
   (10) קרן קיימת לישראל;
   (11) ההסתדרות הציונית העולמית;
   (12) קרן היסוד;
   (13) צבא הגנה לישראל;
   (14) המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים;
   (15) הקריה למחקר גרעיני.";
    
2. במקום ההגדרה "הועדה" יבוא:
   ""הועדה המקצועית" – הועדה שהוקמה לפי סעיף 3א;
   "הממונה על המבקר הפנימי" – כהגדרתו בסעיף 5.";
    
3. בהגדרה "השר", במקום "שר הכלכלה והתכנון" יבוא "שר המשפטים".

2. תיקון סעיף 2:

בסעיף 2 לחוק העיקרי, בסעיף קטן (ג), בסופו יבוא:
"אולם, למבקר הפנימי של משרד ממשלתי תהא סמכות לעיין ולקבל מידע בכל ענין בעל היבטים כספיים הנמצא ביחידת החשבות והכספים של אותו משרד; מצא מבקר פנימי של משרד ליקוי ביחידת החשבות והכספים של המשרד, יעביר זאת לידיעת המבקר הפנימי של אגף החשב הכללי".

3. תיקון סעיף 3:

בסעיף 3 לחוק העיקרי:

1. בסעיף קטן (א) -
   (א) בפסקה (4), אחרי "הוא בעל תואר אקדמי" יבוא "שיש בו זיקת עניין בתחום הביקורת";
   (ב) אחרי פסקה (5) יבוא:
   "(6) נקבעה התאמתו הביטחונית מקום שלמשרתו נקבע סיווג ביטחוני.";
    
2. במקום סעיף קטן (ב) יבוא:
   "(ב) השר ימנה ועדה לאישור כשירותם והתאמתם של מועמדים לכהונת מבקר פנימי בגוף ציבורי (להלן – ועדת המינויים), בהרכב זה:
   (1) נציג היועץ המשפטי לממשלה, והוא יהיה יושב ראש הועדה;
   (2) נציב שירות המדינה או נציגו;
   (3) איש ציבור.
   (ג) המנין החוקי בישיבות הועדה הוא היושב ראש וחבר נוסף; היו הדעות שקולות תכריע דעתו של יושב ראש הועדה; הועדה תקבע לעצמה את סדרי עבודתה.
   (ד) הועדה תקבע אם מתקיימים במועמד לכהונת מבקר פנימי תנאי הכשירות האמורים בסעיף זה, והיא רשאית לאשר הצעת גוף ציבורי למנות למבקר פנימי מי שאינו עומד בדרישות סעיף קטן (א)(4) ו-(5).
   (ה) כל החלטה של הועדה תהיה מנומקת.
   (ו) מבקר פנימי ימונה בידי הממונה על המבקר הפנימי לאחר קבלת אישור מהוועדה.
   (ז) לא אישרה ועדת המינויים העסקתו של מבקר פנימי, רשאי הממונה להשיג על החלטתה בפני הועדה המקצועית."

4. הוספת סעיף 3א:

אחרי סעיף 3 לחוק העיקרי יבוא:
"3א. ועדה מקצועית -

(א) השר ימנה ועדה מקצועית במשרד המשפטים, בהרכב זה:

1. המנהל הכללי של משרד המשפטים או נציגו, והוא יהיה יושב ראש הועדה;
2. עובד מדינה המשמש בתפקיד ניהולי בכיר;
3. מבקר פנימי של משרד ממשלתי.

(ב) הועדה תכריע בכל מחלוקת שתופנה אליה בעניינים הבאים:

1. תכנית העבודה של המבקר הפנימי;
2. פרסומו של הדין וחשבון או חלקים ממנו;
   
3. קביעת מעמד שונה למבקר הפנימי מהאמור בסעיף 5א
   
4. מינוי המבקר הפנימי והפסקת כהונתו;
   
5. קבלת עובדי לשכת המבקר הפנימי ותנאי עבודתם.
   

(ג) כל החלטה של הועדה תהיה מנומקת.
(ד) המנין החוקי בישיבות הועדה הוא היושב ראש וחבר נוסף; היו הדעות שקולות תכריע דעתו של יושב ראש הועדה; הועדה תקבע לעצמה את סדרי עבודתה.
(ה) ליושב ראש הועדה תהיה הסמכות לדחות על הסף פניה שהועדה המקצועית אינה מוסמכת לדון בה או שלדעתו אינה מגלה עילה או שהיא טורדנית או קנטרנית.
(ו) הועדה, או יושב ראש הועדה, לפי הענין, יהיו מוסמכים להטיל תשלים הוצאות על הפונה או המשיב בפניה, במקרים ובשיעורים שיקבע השר.
(ז) החלטות הועדה המקצועית ויושב הראש ניתנות לערעור לפני בית המשפט לענינים מנהליים.

5. תיקון סעיף 4:

בסעיף 4(ב) לחוק העיקרי, בסופו יבוא "השר רשאי, בהתיעצות עם הועדה המקצועית ובאישור הועדה לעניני ביקורת המדינה של הכנסת, לקבוע את דרך פעולותו של מבקר פנימי וכן תקנים מקצועיים לפעולתו של מבקר פנימי".

6. הוספת סעיף 4א:

אחרי סעיף 4 יבוא:
"התעסקות בלתי מוסמכת -
4א. לא יציג אדם פעולה שהוא מבצע כפעולה של ביקורת פנימית, אלא אם נערכה בהתאם להוראות שלפי חוק זה."

7. תיקון סעיף 5:

בסעיף 5 לחוק העיקרי -

1. אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
   "(ג1) הממונה על המבקר הפנימי של מינהל בית נשיא המדינה יהיה מנהל לשכת נשיא המדינה;
   (ג2) הממונה על המבקר הפנימי של מינהל הכנסת יהיה יושב ראש הכנסת או המנהל הכללי של הכנסת;
   (ג3) הממונה על המבקר הפנימי של משרד מבקר המדינה יהיה מבקר המדינה או המנהל הכללי של משרד מבקר המדינה;"
   
2. בסעיף קטן (ד) במקום הסיפה המתחילה במילים "יהיה יושב ראש הדירקטוריון" יבוא "יהיה בעל התפקיד הניהולי הבכיר ביותר בגוף."

8. הוספת סעיף 5א:

אחרי סעיף 5 לחוק העיקרי יבוא:
"5א.מעמדו ותנאי העסקתו של מבקר פנימי -

(א) הועסק המבקר הפנימי כעובד הגוף הציבורי – ישובץ במשרה שמעמדה מקביל למשרת סגן מנהל כללי או תפקיד מקביל לתפקיד של סגן מנהל כללי, ושכרו ותנאי עבודתו יוקבלו לשכרו של זה.
(ב) הועסק המבקר הפנימי על ידי הגוף הציבורי כנותן שירותים שאינו עובד – ייקבע שכרו, ככל האפשר, בהתאם לעלות המשכורת שהיתה משולמת לו אילו הועסק כעובד, בשינויים המחויבים.
(ג) המנהל הכללי והיועץ המשפטי של הגוף הציבורי רשאים להחליט, בהחלטה מנומקת בכתב, כי מעמדו ותנאי העסקתו של המבקר הפנימי יהיו שונים מהאמור בסעיפים קטנים (א) או (ב), לפי העניין; היה הגוף הציבורי תאגיד – יחליטו בענין האסיפה הכללית ו-ועדת הביקורת של התאגיד."

9. תיקון סעיף 6:

בסעיף 6 לחוק העיקרי -

1. בסעיף קטן (א), המילים "כאמור בסעיף 5" – יימחקו;
    
2. בסעיף קטן (ב) –
   (א) במקום פסקה (1) יבוא:
   "(1) במשרד ממשלתי - לשר, למנהל הכללי וליועץ המשפטי;".
   (ב) בפסקה (2) בסופה יבוא "ליושב ראש הדירקטוריון או לגוף המקביל לו כשאין דירקטוריון, ליושב ראש ועדת הביקורת, אם קיימת בגוף הציבורי או לועדה דומה כשאין ועדת ביקורת, ליועץ המשפטי ולרואה החשבון אם קיים בגוף הציבורי."
    
3. אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
   "(ד) לא יגיש המבקר הפנימי דין וחשבון, אלא אם כן העביר את טיוטת הדין וחשבון למי שעלול להיפגע ממצאיו ונתן לו הזדמנות להעיר את הערותיו; העתק טיוטת הדין וחשבון יועבר ליועץ המשפטי של הגוף הציבורי ותינתן לו הזדמנות להעיר את הערותיו.
   (ה) הוגשו למבקר הפנימי הערות של מי שעלול להיפגע מממצאיו של הדין וחשבון ולא קיבל המבקר הפנימי את הערות, כולן או חלקן, יצרף העתק מהם לדין וחשבון המוגש על ידיו.".

10. תיקון סעיף 6א:

בסעיף 6א לחוק העיקרי –

1. במקום סעיף קטן (א) יבוא:
   "(א) הוגש דין וחשבון של המבקר הפנימי כאמור בסעיף 6, יגיש הממונה להנהלת הגוף הציבורי התייחסות מפורטת לממצאי הדין וחשבון ולהמלצות המבקר הפנימי בתוך 30 ימים מיום שהוגש הדין וחשבון; ההתייחסות תפרט את ההמלצות שאותן מאמץ הממונה ואת הצעדים שינקטו למימושן, וכן התייחסות מנומקת להמלצות שהממונה סבור שאין לאמצן; הנהלת הגוף הציבורי תקיים דיון בממצאי הדין וחשבון תוך 45 ימים מיום הגשתו; העתק מפרוטוקול הדיון יועבר לממונה על המבקר הפנימי.";
    
2. אחרי סעיף קטן (ב) יבוא:
   "(ג) היה הגוף הציבורי גוף מבוקר כמשמעותו בסעיף 9 לחוק מבקר המדינה ולא פעל הגוף הציבורי כאמור בסעיף קטן (א) או (ב), או התקיים דיון כאמור, אך תוך שלושה חודשים ממועד הדיון הראשון כאמור לא התקבלו החלטות בקשר לליקויים שעליהם מצביע הדין וחשבון – יודיע על כך המבקר הפנימי או אחד ממקבלי הדין וחשבון כאמור בסעיף 6, למבקר המדינה; להודעה יצורף העתק הדין וחשבון.
   (ד) בדיוני הגוף הציבורי לפי סעיף זה ישתתף המבקר הפנימי.
   (ה) הממונה על המבקר הפנימי ידווח למבקר הפנימי על הצעדים שננקטו על מנת לתקן את הליקויים שדווחו בדין וחשבון מיד לאחר נקיטתם; אי הגשת דיווח כאמור ייחשב כאי נקיטה בצעדים הנדרשים.
   (ו) לא ננקטו הצעדים הנדרשים לתיקון הליקויים תוך הזמן שנקבע לכך או תוך זמן סביר, יודיע על כך המבקר הפנימי למבקר המדינה; להודעה יצורף העתק הדין וחשבון.".

11. הוספת סעיף 6ב:

אחרי סעיף 6א יבוא:
"פרסום גילוי דעת על מצב הביקורת הפנימית -
6ב. (א) גוף ציבורי יפרסם אחת לשנה גילוי דעת על פעילותו של המבקר הפנימי והביקורת הפנימית באותו גוף; השר יקבע, באישור הועדה לעניני ביקורת המדינה של הכנסת, הוראות בדבר פרטי גילוי הדעת, מועד ואופן פרסומו.
(ב) גילוי הדעת יועבר ליועץ המשפטי של הגוף הציבורי, וכן לרואה החשבון של הגוף הציבורי, אם קיים."

12. תיקון סעיף 7:

בסעיף 7 לחוק העיקרי -

1. בכותרת השוליים המילה "אישור" – תימחק;
    
2. במקום סעיף קטן (א) יבוא:
   "(א) המבקר הפנימי יכין תוכנית עבודה שנתית או תקופתית, לפי סקר סיכונים, ליקויי עבר ושיקולים עניינים אחרים, בהתייעצות עם הממונה על המבקר הפנימי; תוכנית העבודה תוגש על ידי המבקר הפנימי לממונה על המבקר הפנימי.
   (א1) סבר הממונה כי תוכנית העבודה שהוגשה על ידי המבקר הפנימי טעונה שינוי, רשאי הוא להביא את העניין להכרעת הועדה המקצועית."

13. תיקון סעיף 8:

בסעיף 8 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא:
"(ג) המבקר הפנימי לא ייצג את הגוף בו הוא משמש כמבקר בפני מבקר המדינה."

14. תיקון סעיף 9:

בסעיף 9 לחוק העיקרי:

1. בסעיף קטן (א), אחרי המילים "כל מסמך וכל מידע" יבוא "בכתב או בעל פה,"
    
2. אחרי סעיף קטן (ד) יבוא:
   "(ד1) המבקר הפנימי רשאי לדרוש ממי שמוסמך לכך בגוף הציבורי, לפעול על מנת לקבל ולהעביר אליו כל מסמך וכל מידע, שברשות גוף המחויב לפי דין או חוזה להעביר מסמך או מידע כאמור לגוף הציבורי, ושלדעת המבקר הפנימי דרוש לביצוע תפקידו; מי שמוסמך לכך בגוף הציבורי רשאי שלא לפעול כאמור מנימוקים מיוחדים שירשמו ויועברו למבקר הפנימי; בהיעדר הסכמה בין המבקר הפנימי למוסמך לכך בגוף הציבורי, תכריע דעתו של הממונה על המבקר הפנימי, שתנומק בכתב."

15. הוספת סעיף 10א:

אחרי סעיף 10 לחוק העיקרי יבוא:
"10א. פרסום דין וחשבון המבקר הפנימי -

(א) הגוף הציבורי יפרסם דין וחשבון שהגיש המבקר הפנימי, למעט מידע המפורט בסעיף 9(א) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998[3] (להלן – חוק חופש המידע), באתר האינטרנט שלו ובדרכים נוספות שרשאי השר לקבוע, בתום שבעה ימים מהמועד האחרון שבו היה על הנהלת הגוף הציבורי לקיים דיון בדין וחשבון.

(ב) הממונה על המבקר הפנימי, רשאי לעכב פרסומו של הדין וחשבון למשך 21 יום לשם עיון בו.
(ג) סבר הממונה על המבקר הפנימי, כי אין לפרסם את הדין וחשבון, כולו או מקצתו, מן הטעמים המפורטים בסעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, יודיע נימוקיו בכתב למבקר הפנימי ולנמעני הדין וחשבון המנויים בסעיף 6(ב)(1) או 6(ב)(2).
(ד) המבקר הפנימי ונמעני הדין וחשבון המנויים בסעיף 6(ב)(1) או 6(ב)(2) יודיעו לממונה על עמדתם באשר לאי פרסום הדין וחשבון תוך 21 ימים מיום פניית הממונה.
(ה) הסכימו המבקר הפנימי ונמעני הדין וחשבון לאי הפרסום, מן הטעמים האמורים לעיל, לא יפורסם אותו חלק לגביו הוסכם שאין לפרסמו; לא הייתה הסכמה פה אחד, יובא העניין להכרעת הועדה המקצועית.
(ו) הוראות סעיפים 10 ו-13 לחוק חופש המידע, יחולו לעניין פרסום הדין וחשבון כאמור בסעיף זה, בשינויים המחויבים."

16. תיקון סעיף 12:

בסעיף 12 לחוק העיקרי:

1. בסעיף קטן (א)(1) במקום "אלא באישור" יבוא "בידי השר הממונה על המשרד ובאישור".
    
2. אחרי סעיף קטן (ב) יבוא:
   "(ג) המבקר הפנימי או הממונה על המבקר הפנימי, רשאים להגיש השגה על ההחלטה לפי סעיף קטן (א) שתידון בפני הועדה המקצועית".

17. הוספת סעיף 12א:

אחרי סעיף 12 לחוק העיקרי יבוא:
"12א. עבודה בגוף הציבורי לאחר סיום כהונה -

המבקר הפנימי לא ישולב בכל תפקיד בגוף הציבורי ולא ייתן לגוף הציבורי שירותים, במישרין או בעקיפין, בשנתיים הראשונות שלאחר תום כהונתו."

18. תיקון סעיף 13:

בסעיף 13 לחוק העיקרי:

1. בסעיף קטן (ב) במקום הביטוי "חוות דעתו" יבוא "הסכמתו".
    
2. אחרי סעיף קטן (ד) יבוא:
   "(ה) השר רשאי לקבוע הוראות בדבר תנאי עבודה הולמים לעובדי לשכת המבקר הפנימי, ובדבר צוות עובדים מקצועי ומינהלי שיעמוד לרשותו."

19. הוספת סעיף 13א:

אחרי סעיף 13 לחוק העיקרי יבוא:

"13א. שינוי רשימת הגופים שבהגדרה "גוף ציבורי" -

השר רשאי, בצו, באישור הועדה לעניני ביקורת המדינה של הכנסת, להוסיף על רשימת הגופים המנויים בהגדרה "גוף ציבורי" או לגרוע ממנה."

20. תיקון סעיף 14:

בסעיף 14 לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן (א) יבוא:
"(א) בכל מקום בו לא נקבעו בחוק אחר הוראות מסוימות לעניין מבקר פנימי יחולו הוראות חוק זה".

21. תיקון סעיף 15:

בסעיף 15 לחוק העיקרי-

1. האמור בו יסומן "(א)" ובו, אחרי פסקה (3) יבוא:
   "(4) מי שהפר את החובה לפרסם גילוי דעת כאמור בסעיף 6א, או פרסם גילוי דעת לא מלא או מטעה."
    
2. אחרי סעיף קטן "(א)" יבוא:
   "(ב) הורשע אדם, בתוך שנתיים, פעם נוספת בעבירה לפי סעיף זה, דינו כפל הקנס."

22. תיקון חוק איסור לשון הרע:

בחוק איסור לשון הרע, התשכ"ה–1965[4], בסעיף 13, אחרי פסקה (4) יבוא:

"(4א) פרסום על ידי מבקר פנימי בתוקף תפקידו או פרסום כאמור מטעמו;"

23. תיקון חוק החברות:

בחוק החברות, התשנ"ט-1999[5] , בסעיף 147, במקום "3(א), 4(ב), 8 עד 10 ו-14(ב) ו-(ג)" יבוא "3(א), 4(ב), 4א, 5א, 6ב, 8 עד 10, 12א ו-14(ב) ו-(ג)" ובסופו יבוא: "אולם, רשאי הממונה על המבקר הפנימי להורות על פרסומו של דין וחשבון המבקר הפנימי, כולו או חלקו, במועד ובאופן שיורה."

24. תיקון חוק המועצה להשכלה גבוהה:

בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958[6], בסעיף 15א, במקום "3, 4, 8 עד 10, 12, 14(ב) ו-(ג) ו-24(ג)" יבוא "3, 3א, 4, 4א, 5א, 6ב, 8 עד 10, 10א, 12, 12א, 14(ב) ו-(ג) ו-24(ג)".

25. תיקון חוק השקעות משותפות בנאמנות:

בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-1994[7], בסעיף 99א, במקום "3(א), 8, 9, 10 ו-12" יבוא "3(א), 4(ב), 4א, 5א, 6ב, 8 עד 10, 12, 12א ו-14(ב) ו-(ג)".

26. תיקון פקודת הבנקאות:

בפקודת הבנקאות, 1941[8], בסעיף 14ה(ג), במקום "7" יבוא "8" ובסופו יבוא: "וכן הוראות סעיפים 149 ו-150 לחוק החברות, התשנ"ט-1999[5]".

27. תיקון חוק ניירות ערך:

בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968[9], אחרי סעיף 56ו יבוא:
"56ו1. ביקורת פנימית -

על תאגיד שהציע את ניירות הערך שלו לציבור יחולו הוראות סעיפים 146 עד 153 לחוק החברות, התשנ"ט-1999, בשינויים המחוייבים."

28. תחילה:

תחילתו של חוק זה תשעים ימים מיום פרסומו.

דברי הסבר

ביום 16 באוגוסט 2005 מינתה שרת המשפטים ציפי לבני ועדה בראשותו של נשיא בית המשפט המחוזי (בדימוס), ורדימוס זיילר (להלן – הוועדה), לבחינת חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 (להלן – החוק), במטרה לחזק, לשפר ולהדק את הביקורת הפנימית וטוהר המידות.
הוועדה התבקשה, בין השאר, לבדוק את יישום החוק הלכה למעשה במגזרים השונים, את סוגיית הכישורים הנדרשים ממבקר פנים, את ההצעות שהועלו בעבר לתיקון החוק ועוד. ביום 3 בדצמבר 2006 הגישה הוועדה דין וחשבון, ובו, בין היתר, המלצות לתיקון החקיקה הקיימת בנושא ביקורת הפנים.
הצעת חוק זו מתבססת על מסקנות הוועדה והמלצותיה על דרכים לחיזוק ושיפור הביקורת הפנימית, כפי שהובאו בדין וחשבון.

סעיף 1 - הגדרת "גוף ציבורי" בסעיף 1 לחוק אינה מחילה אותו למעשה על גופים רבים שהינם בעלי היבט ציבורי, ואשר היה ראוי שהחוק יחול עליהם. בנוסף, ישנם גופים אשר תחולת החוק לגביהם מוטלת בספק ונוצר ויכוח פרשני בשאלה זו. מוצע לציין במפורש כי החוק חל על הגופים הבאים: מינהל בית נשיא המדינה, מינהל הכנסת, מינהל מבקר המדינה, הסוכנות היהודית, קרן קיימת לישראל, ההסתדרות הציונית העולמית, קרן היסוד, צה"ל, המוסד למודיעין ותפקידים מיוחדים, והקריה למחקר גרעיני. בנוסף, מוצע לקבוע כי החוק חל גם על כל גוף אשר נשלט בצורה זו או אחרת על ידי אחד הגופים הנתונים לביקורת, על מנת למנוע התחמקות מהביקורת על ידי העברת הפעילות של הגופים המבוקרים לגופים נשלטים. צירופם של גופים אלה לגדרו של החוק, ייעשה על ידי שר המשפטים (להלן – השר), באישור הוועדה לעניני ביקורת המדינה של הכנסת.

סעיף 2 - מוצע להדגיש כי למבקר הפנימי של משרד ממשלתי תהיה סמכות לקבל גם מידע על חומר בעל היבטים כספיים הנמצא ביחידת החשבות של משרדו. במידה והמבקר הפנימי ימצא ליקוי ביחידה זו, הוא יעביר את המידע הרלוונטי לטיפולו של המבקר הפנימי באגף החשב הכללי במשרד האוצר.

סעיף 3 -  על מנת להביא למקצועיות רבה יותר של מבקרי הפנים, מוצע להוסיף לתנאי הכשירות של מבקר פנים, צורך בזיקה עניינית בין התואר האקדמי הנדרש ממנו, לתחום ביקורת הפנים. כמו כן, מוצע להקים במקום ועדת החמישה הקיימת היום בחוק, אשר תפקידה לאשר מינויים החורגים מן הדרישות המופיעות בחוק, ועדה לאישור כשירותם והתאמתם של מועמדים לכהונת מבקר פנימי בגוף ציבורי, בדומה לועדה שהוקמה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (הידועה כועדת שפניץ) לבחינת מינויים של נושאי משרה בשירות הציבורי. בראש הועדה יעמוד נציג היועץ המשפטי לממשלה, וחברים נוספים בה יהיו נציב שירות המדינה או נציגו, וכן איש ציבור.

סעיף 4 - הביקורת הפנימית, מעצם טיבעה, טומנת בחובה לעומתיות רחבה מאוד. על המבקר הפנימי לבחון את תקינות פעילותו של הממסד הציבורי שהוא חלק ממנו, ובין היתר מתמנה ומפוטר על ידיו (לעניין זה ראו בג"ץ 7805/00 אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים ואח', פד"י נז(4), 577 (להלן – בג"ץ אלוני)). על מנת לפטור, ככל הניתן, בעייתיות זו, מוצע להקים ועדה מקצועית במשרד המשפטים (להלן – גוף העל), אשר תהיה בעלת סמכות הכרעה במחלוקות במספר עניינים מרכזיים, כגון תוכנית העבודה של המבקר הפנימי, מינוי המבקר הפנימי, והפסקת כהונתו. יושב ראש גוף העל יהיה המנהל הכללי של משרד המשפטים או נציגו, וחבריו הנוספים יהיו עובד מדינה המשמש בתפקיד ניהולי בכיר, ומבקר פנימי של משרד ממשלתי. על מנת למנוע את הפיכתו של גוף העל לכתובת לפניות סרק שימנעו את פעולתו התקינה, מוצע כי ליושב ראש גוף העל תהיה הסמכות לדחות על הסף פניות בשל עילות מסוימות, וכן מוצע להסמיך את גוף העל להטיל תשלום הוצאות על הפונים או המשיבים בפניה, במקרים ובשיעורים אותם יקבע שר המשפטים.

סעיף 5 - מוצע לאפשר לשר לקבוע בתקנות תקנים מקצועיים לפעולת מבקרים פנימיים, וכן את דרכי פעולתם, וזאת בהתייעצות עם גוף העל ובאישור הוועדה לעניני ביקורת המדינה של הכנסת.

סעיף 6 - מוצע להוסיף לחוק סעיף המבהיר כי רק פעולה אשר נערכה בהתאם להוראות שלפי חוק זה, תיחשב כפעולה של ביקורת פנימית, אשר עליה חלות הוראות החוק.

סעיף 7 - מוצע להוסיף לסעיף 5 לחוק את מיהות הממונים על המבקר הפנימי בגופים אשר הוכנסו לתחולת החוק בסעיף 1 להצעת החוק. כמו כן מוצע לקבוע כי הממונה על המבקר הפנימי בגופים ציבוריים שאינם מנויים בסעיף, יהיה בעל התפקיד הניהולי הבכיר ביותר בגוף.

סעיף 8 - על מנת לחזק את מעמד המבקרים הפנימיים, ובכך להגדיל את המשקל המיוחס לביקורת בגופים המבוקרים, מוצע לעגן בחוק את מעמדם ותנאי העסקתם של המבקרים הפנימיים. מוצע כי המבקר הפנימי ישובץ במשרה שמעמדה מקביל לתפקיד של סגן מנהל כללי, ובאופן זה אף ייקבע שכרו. סטייה מהקניית מעמד זה למבקר הפנימי תתאפשר רק בהחלטה מנומקת בכתב של המנהל הכללי והיועץ המשפטי של הגוף הציבורי.

סעיף 9 - מוצע להרחיב את רשימת נושאי המשרה בגוף הציבורי להם מחוייב המבקר הפנימי להגיש את דוח הביקורת, ובכך להגדיל את הסיכויים ליישומו של הדוח. כמו כן, מוצע כי בדומה למצב הקיים היום לגבי דוחות שמגיש מבקר המדינה, תוטל חובה על המבקר הפנימי להעברת טיוטת הדין וחשבון למי שעלול להיפגע ממצאיו, ואלה יוכלו להעביר אליו את הערותיהם לפני הגשת הדין וחשבון הסופי. במידה והמבקר הפנימי לא קיבל את הערות המבוקרים, יהיה עליו לצרף הערות אלה לדין וחשבון המוגש.

סעיף 10 - מוצע כי עוד לפני הדיון בהנהלת הגוף הציבורי לגבי ממצאי הדין וחשבון, יחוייב הממונה על המבקר הפנימי להגיש התייחסות מפורטת לממצאים ולהמלצות המבקר הפנימי, אשר תהווה בסיס לדיוני הנהלת הגוף. עוד מוצע, כי במידה והגוף הציבורי אינו מקיים את הדיונים הנדרשים, או אינו מקבל בדיונים אלה החלטות של ממש, או שלא מיישמן, כלומר אינו פועל ליישום של הדין וחשבון, יועבר הנושא לידיעתו של מבקר המדינה. בנוסף מוצע לקבוע כי המבקר הפנימי יוכל להשתתף בכל דיוני הגוף הציבורי בעניין ממצאי הדין וחשבון.

סעיף 11 - על מנת למנוע מצב בו גופים ציבוריים ממנים מבקר פנימי בכדי לצאת ידי חובה בלבד, ואינם מאפשרים לו לפעול ביעילות, או שאינם מייחסים חשיבות להמלצותיו, מוצע לקבוע כי כל גוף ציבורי יחוייב בפרסום, אחת לשנה, של גילוי דעת אשר יכלול פרטים על מסגרת הביקורת הפנימית, כפי שנתקיימה אצלו בשנה החולפת. מוצע כי השר, באישור הוועדה לעניני ביקורת המדינה של הכנסת, יקבע את פרטי גילוי הדעת, מועד ואופן פרסומו. מנגנון זה יושם בארצות הברית, שם הטילו הרשויות חובה על חברות לדווח, כחלק מדיווחיהם השנתיים, על מסגרת פעולתו של המבקר הפנימי.

סעיף 12 - על מנת לחזק את עצמאותו ואי תלותו של המבקר הפנימי, מוצע לשנות את ההסדר הקיים היום, בו תוכנית העבודה של המבקר הפנימי מוגשת לאישורו של הממונה, ולקבוע כי התוכנית תיעשה בהתייעצות עם הממונה ולא באישורו. הסדר כזה קיים כבר היום בפקודת העיריות [נוסח חדש]. עם זאת, בכדי למנוע שיקולים בלתי עניינים של המבקר הפנימי בקביעת תוכנית העבודה, מוצע כי במקרה בו הממונה יסבור כי תוכנית העבודה שהוגשה איננה ראויה ודרושה שינוי, הוא יוכל לפנות אל גוף העל שיכריע בעניין.

סעיף 13 - היום, במקרים רבים, מוטל על המבקר הפנימי לייצג את הגוף הציבורי במגעיו עם מבקר המדינה. הצורך להגן על פעילות שיכולה להיות לא תקינה אינו עולה בקנה אחד עם תפקיד המבקר הפנימי, ולכן מוצע להבהיר כי המבקר הפנימי לא ייצג את הגוף בו הוא משמש מבקר בפני מבקר המדינה.

סעיף 14 - על מנת לפרוש בפני המבקר הפנימי את תמונת המצב המלאה והמדויקת לגבי התנהלות הגוף הציבורי, ובכך להביא לקיומה של ביקורת יעילה, מוצע להבהיר כי המבקר הפנימי רשאי לדרוש הן מידע ומסמכים בכתב והן מידע בעל פה, וכן כי הוא רשאי לדרוש מן הגוף הציבורי כל מידע אשר גוף שלישי מחויב על פי דין או חוזה להעביר לגוף הציבורי, אשר דרוש לו לשם מילוי תפקידו. הגוף הציבורי יוכל שלא להיענות לדרישה זו רק מנימוקים מיוחדים שירשמו, ובמקרה של מחלוקת לענין זה בין המבקר הפנימי לאורגן המוסמך לכך בגוף הציבורי, יכריע הממונה בהחלטה מנומקת.

סעיף 15 - בית המשפט העליון קבע במספר מקרים כי פרסום ממצאי הביקורת המתבצעת בגופים ציבוריים הוא תנאי הכרחי לאמון הציבור במוסדות השלטוניים וליעילות הפיקוח עליהם, וכי חשיפת ממצאי הביקורת עשויה להמריץ את הגוף הציבורי לפעול לתיקון הפגמים שנתגלו וליישום מסקנות המבקר (ראו בג"ץ אלוני וכן עע"מ 6013/04 משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ, תקדין עליון 2006 (1), 14). בשל כך, מוצע לחייב את הגוף הציבורי בפרסום הדין וחשבון שהוגש על ידי המבקר הפנימי באתר האינטרנט של הגוף ובדרכים נוספות שיקבע השר. עם זאת, החריגים המנויים בסעיף 9א לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן – חוק חופש המידע) לעניין מידע שאסור לפרסמו יחולו גם לגבי פרסום הדין וחשבון. בנוסף מוצע לאפשר לממונה להשיג על פרסום חלקים מהדין וחשבון בשל עילות המנויות בסעיף 9ב לחוק חופש המידע (מידע שאין חובה על הרשויות לפרסמו). במקרה של אי הסכמה לגבי פרסום הדין וחשבון או חלקים ממנו, יכריע בענין גוף העל. בתאגידים אחרים המחויבים בביקורת פנימית, שאינם גופים ציבוריים כהגדרתם בחוק, נקודת המוצא תהיה שונה, כך שככלל לא תהיה חובת פרסום של הדין וחשבון, אלא יהיה זה ברשות בלבד (סעיף 23 להצעת החוק).

סעיף 16 - על מנת למנוע אפשרות להפסקת כהונתו או השהייתו של המבקר הפנימי ממניעים שאינם לגופו של עניין, מוצע כי פעולות אלה יעשו על ידי השר הממונה על המשרד הממשלתי ובאישור נציב שירות המדינה. כמו כן, למבקר הפנימי או לממונה עליו תהיה אפשרות להגיש השגה על החלטות בעניינים אלה לגוף העל, שיכריע בעניין.

סעיף 17 - מוצע לקבוע כי המבקר הפנימי לא יוכל להשתלב בכל תפקיד בגוף הציבורי בו כיהן כמבקר פנימי בחמש השנים הראשונות שלאחר תום כהונתו, וזאת בכדי למנוע אפשרות של ניגוד עניינים ומשוא פנים בעת פעולתו כמבקר פנימי בגוף זה.

סעיף 18 - בכדי שלא להביא להחלשת הביקורת על ידי אכלוס לשכת המבקר הפנימי בעובדים לא מתאימים, מוצע כי מינוי עובדים אלה יעשה באישורו של המבקר הפנימי, וכן מוצע כי השר יוכל לקבוע בתקנות הוראות לענין תנאי עבודתם של עובדי לשכת המבקר הפנימי ולענין תקן עובדים מינהלי ומקצועי שיעמוד לרשותו.

סעיף 19 - על מנת לאפשר יעילות ביישום מטרות החוק מוצע לאפשר לשר, באישור הועדה לעניני ביקורת המדינה של הכנסת, להוסיף או לגרוע מרשימת הגופים הציבוריים שעליהם חלות הוראות חוק זה.

סעיף 20 - מוצע להבהיר כי חוק זה מהווה את הבסיס להסדרת עיסוקם ופעילותם של מבקרים פנימיים, וכי בכל מקום בו לא נקבעו בחוק ספציפי הוראות כלשהן לעניין מבקר פנימי, יחולו הוראות חוק זה.

סעיף 21 - מוצע להרחיב את רשימת ההפרות המנויות בחוק זה בהתאם להצעת החוק, כך שיכללו גם את הפרת החובה להגשת גילוי דעת מלא ואמיתי. בנוסף, על מנת להביא להרתעה גדולה יותר בקרב מפרים פוטנציאלים, מוצע לקבוע כי במקרה של הפרה חוזרת על הוראות החוק, יחויב המפר בקנס כפול מן הקנס על ההפרה הראשונה.

סעיף 22 - מוצע לתקן את חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-1965, כך שהמבקר הפנימי לא יוכל להיתבע לפי חוק זה בגין דברים אותם פרסם במסגרת תפקידו.

סעיפים 23-27 - חוק החברות, התשנ"ט-1999, חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, חוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-1994, ופקודת הבנקאות, 1941, מחילים על עצמם מספר סעיפים מחוק הביקורת הפנימית. מוצע לתקן חוקים אלה בהתאם להצעת חוק זו, ולהחיל עליהם מספר סעיפים נוספים הרלוונטים לפעילות הביקורת הפנימית בגופים המוסדרים בחוקים אלה. כמו כן מוצע להחיל את חובת קיום הביקורת הפנימית גם על תאגידים המציעים את ניירות הערך שלהם לציבור.

---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י' באב התשס"ז – 25.7.07
 

____________